La gestione delle concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo rappresenta da decenni uno dei terreni più fertili di contenzioso e di scontro tra l'ordinamento interno e i principi europei.
Il costante ricorso del legislatore nazionale a meccanismi di proroga automatica si è scontrato ripetutamente con i dettami della Direttiva 2006/123/CE (c.d. "Direttiva Bolkestein") e con l'art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), che impongono procedure di selezione pubbliche, trasparenti e non discriminatorie per l'assegnazione di risorse naturali scarse
In questo scenario, segnato da sentenze gemelle dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17 e 18 del 2021) e da interventi della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, si inserisce la sentenza in commento del TAR Puglia, Lecce, n. 01677/2025.
Con la sentenza n. 1209/2025 pubblicata il 12.07.2025, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione di Lecce, interviene nuovamente nella complessa e annosa vicenda delle concessioni demaniali marittime.
La pronuncia offre un'interpretazione di cruciale importanza delle modifiche introdotte dal D.L. n. 131/2024 alla Legge n. 118/2022, sostenendone la compatibilità con il diritto dell'Unione Europea.
Attraverso un'attenta opera di esegesi, il Collegio qualifica la proroga legislativa come "tecnica", funzionale a garantire un ordinato svolgimento delle gare e la continuità gestionale, rigettando la tesi della necessaria disapplicazione per contrasto con i principi di concorrenza.
La pronuncia esamina la legittimità di una procedura di gara indetta dal Comune di Ginosa, ma si concentra, in via residuale, sulla corretta individuazione della durata della concessione in capo all'operatore uscente, alla luce delle più recenti novità normative introdotte dal D.L. n. 131/2024.
Il Tribunale, discostandosi da altri orientamenti, elabora una tesi volta a salvaguardare la norma nazionale attraverso un'interpretazione comunitariamente orientata, qualificando la proroga come "tecnica" e, pertanto, non in conflitto con i vincoli europei.
Per una piena comprensione della controversia, è utile ricostruire la sequenza degli eventi processuali e amministrativi che hanno condotto alla decisione del TAR.
Tutto prende avvio nel maggio 2024, quando il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4480/2024, impone al Comune di Ginosa l’obbligo di avviare le gare per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, annullando gli atti con cui erano state disposte precedenti proroghe.
Nel mese successivo, per garantire continuità nella gestione delle aree e dei servizi balneari durante il tempo necessario a organizzare le nuove procedure, l’amministrazione comunale adotta una proroga “tecnica” delle concessioni fino al 31 dicembre 2024.
Nel frattempo, tra settembre e novembre, entra in vigore il decreto-legge n. 131/2024, poi convertito con modificazioni nella legge n. 166/2024, che modifica in modo significativo la disciplina transitoria di cui alla legge n. 118/2022, introducendo nuovi criteri per la gestione delle concessioni in essere e precisando le modalità di subentro dei nuovi concessionari. Proprio in questa fase, tra ottobre e novembre, il Comune di Ginosa dà formalmente avvio alla nuova gara pubblica per l’assegnazione di venti concessioni, adottando le delibere di Giunta n. 197 e 198, seguite dalla determinazione dirigenziale n. 2441.
Nel dicembre 2024, la società Lido Zanzibar S.r.l., già titolare di una concessione, presenta ricorso contro gli atti di indizione della gara.
Tra le doglianze sollevate vi è, in particolare, la presunta violazione della normativa sopravvenuta in materia di durata delle concessioni.
Pur notificato il ricorso, la società partecipa regolarmente alla procedura e, nel marzo 2025, risulta assegnataria di uno dei lotti messi a gara.
Con la determina n. 733 del 28 marzo 2025, il Comune approva la graduatoria definitiva e dispone una nuova proroga delle concessioni uscenti “sino e non oltre al 15 settembre 2025”.
La ricorrente risulta aggiudicataria tuttavia impugna nuovamente l’atto, questa volta limitatamente alla parte in cui la proroga viene fissata fino al 15 settembre, ritenendo che – alla luce dell’art. 4, comma 7, della legge n. 118/2022 – essa dovesse estendersi fino alla stipula del nuovo contratto di concessione.
All’udienza pubblica del giugno 2025, la società rinuncia espressamente alle ulteriori censure originarie, mantenendo però vivo l’interesse sul solo profilo della durata della proroga.
Il TAR Lecce, con sentenza n. 01677/2025 depositata a luglio, accoglie proprio questo aspetto del ricorso, dichiarando illegittimo il termine fissato dal Comune e riconoscendo che la concessione doveva restare valida fino all’effettiva stipula del nuovo atto concessorio.
La decisione del Collegio si articola su due piani: la risoluzione delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune e l'esame nel merito della questione residua sulla durata della proroga.
Il TAR Lecce affronta con chiarezza e rigore le eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Ginosa, ritenendole tutte infondate.
In particolare, il Collegio respinge l’argomento secondo cui il ricorso avrebbe violato il giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024.
Il Tribunale chiarisce che tale decisione imponeva sì l’obbligo per l’amministrazione di avviare la gara, ma non definiva in modo vincolante le modalità con cui questa avrebbe dovuto svolgersi. Ne consegue che gli atti successivamente adottati dal Comune, nel dare esecuzione a quell’obbligo, rappresentano esercizio di discrezionalità amministrativa nuova, soggetta a pieno sindacato giurisdizionale, anche alla luce della normativa sopravvenuta.
Viene poi disattesa anche l’eccezione relativa all’omessa impugnazione di atti presupposti. Le delibere comunali e la determinazione che disponeva la proroga fino al 31 dicembre 2024, secondo il TAR, non producevano effetti immediatamente lesivi per la società ricorrente e, pertanto, non sorgeva alcun onere di impugnazione tempestiva.
Infine, il Tribunale esclude che l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) dovesse essere notificata del ricorso.
Pur riconoscendole un ruolo istituzionale importante nella tutela della concorrenza, il Collegio precisa che l’AGCM non è parte necessaria del giudizio, in quanto non direttamente incisa dagli atti impugnati, né formalmente controinteressata.
La sua legittimazione ad agire, infatti, non comporta automaticamente l’obbligo di coinvolgimento in ogni contenzioso relativo alle gare pubbliche.
Nel Merito, il Tar afferma la piena Compatibilità della Proroga Tecnica con il Diritto UE .
Il nucleo della sentenza risiede infatti nell'analisi della compatibilità tra la proroga delle concessioni disposta dal D.L. 131/2024 e i principi del diritto dell'Unione Europea.
Il Comune di Ginosa sosteneva la necessità di disapplicare la normativa nazionale in quanto in contrasto con la Direttiva Bolkestein e l'art. 49 TFUE.
Il TAR Puglia adotta un approccio interpretativo differente.
Anziché procedere alla disapplicazione, il Collegio si impegna in una lettura sistematica delle norme per verificarne la compatibilità.
Il Collegio, inoltre, non ritiene che le disposizioni degli artt. 3, co. 1, e 4, co. 7, l. 118/2022 (nel testo attualmente vigente) presentino ragioni di contrasto con le previsioni della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE tali da imporne la disapplicazione.
L'argomentazione centrale del Tribunale si fonda sulla qualificazione della proroga introdotta dal legislatore come "proroga di natura cd. tecnica" .
Questa non avrebbe lo scopo di sottrarre le concessioni al mercato e alla concorrenza, ma unicamente quello di regolamentare la fase transitoria necessaria all'espletamento delle gare, evitando un vuoto normativo e gestionale.
A sostegno della qualificazione della proroga come “tecnica”, il TAR Lecce sviluppa una serie di considerazioni che, nel loro insieme, ne confermano la coerenza sistematica e la compatibilità con i principi del diritto europeo.
In primo luogo, il Collegio richiama la ratio sottesa alla normativa: l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, chiarisce esplicitamente che la proroga è finalizzata a consentire un’ordinata programmazione delle gare per l’affidamento delle concessioni, nel rispetto delle regole comunitarie.
La proroga, dunque, non è fine a sé stessa, ma costituisce uno strumento temporaneo a supporto dell’obbligo di indire procedure selettive, e in nessun modo lo sostituisce.
A questo si aggiunge un secondo elemento di rilievo: il termine del 30 settembre 2027 non rappresenta un automatismo generalizzato, bensì un limite massimo entro cui deve concludersi la fase transitoria. Le concessioni prorogate cessano di avere efficacia ben prima, laddove le gare siano già state svolte e i nuovi concessionari individuati.
Questa lettura trova conferma nel combinato disposto con l’art. 1, comma 1, del d.l. n. 131/2024, che salva la validità delle procedure selettive avviate in precedenza e ne consente la prosecuzione.
Il giudice amministrativo evidenzia poi un altro aspetto fondamentale: la proroga non può in alcun modo essere interpretata come un pretesto per l’inattività delle amministrazioni. Al contrario, l’obbligo di avviare le gare permane intatto, e gli operatori economici eventualmente pregiudicati da ritardi o omissioni possono reagire mediante i consueti strumenti di tutela giurisdizionale.
Infine, il TAR mette in luce l’inutilità – se non la controproduttività – di una disapplicazione automatica della proroga tecnica.
Una simile operazione non porterebbe in concreto alcun vantaggio per la concorrenza, poiché non farebbe che interrompere l’attività concessoria nel periodo, comunque necessario, per espletare le gare, rischiando così di lasciare le aree demaniali prive di gestione e i servizi sospesi, senza alcun beneficio tangibile per il mercato.
Sulla base di queste considerazioni, il Tribunale conclude per la piena applicabilità della disciplina nazionale, inclusa la previsione dell'art. 4, co. 7, L. 118/2022, che legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino alla stipulazione del nuovo atto concessorio .
Di conseguenza, la determina del Comune di Ginosa, che fissava arbitrariamente il termine al 15 settembre 2025, viene annullata in parte qua.
La sentenza del TAR Lecce si distingue anche per la chiarezza con cui articola alcuni principi di diritto destinati ad avere rilievo nella prassi amministrativa e nel contenzioso futuro in materia di concessioni demaniali.
Anzitutto, il Collegio ribadisce un punto ormai consolidato ma spesso oggetto di equivoci applicativi: il giudicato amministrativo che impone all’amministrazione di avviare una procedura ad evidenza pubblica non si estende automaticamente alle modalità concrete con cui essa viene organizzata.
Queste ultime, infatti, costituiscono espressione di nuova attività amministrativa, da valutare autonomamente in sede giurisdizionale, anche in considerazione dell’eventuale sopravvenienza normativa intervenuta dopo la decisione definitiva.
In secondo luogo, viene affermata con decisione la legittimità della proroga legislativa delle concessioni, purché quest’ultima assuma natura “tecnica”.
Non si tratta, dunque, di una proroga arbitraria o generalizzata, ma di una misura temporanea, funzionalmente limitata al tempo strettamente necessario per portare a compimento le procedure competitive.
In questa cornice, la proroga risulta compatibile con il diritto dell’Unione Europea, poiché non ostacola la concorrenza, ma piuttosto consente una transizione ordinata tra il concessionario uscente e quello subentrante, evitando discontinuità nella gestione del bene pubblico.
Altro profilo di rilievo è rappresentato dal principio secondo cui, in presenza di una norma interna che sembri porsi in tensione con l’ordinamento europeo, il giudice nazionale è tenuto, prima di ogni altra cosa, a tentare un’interpretazione conforme.
Solo qualora quest’ultima non sia praticabile, si potrà procedere alla disapplicazione della norma interna.
Nel caso di specie, il TAR dimostra come un’interpretazione sistematica e coerente della disciplina consenta di evitare esiti irragionevoli – come l’interruzione non necessaria di un servizio pubblico – senza sacrificare gli obiettivi concorrenziali.
Infine, sul piano applicativo, il Tribunale chiarisce che l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente resta pienamente legittima fino alla stipulazione dell’atto che regola il nuovo rapporto concessorio. Fissare una scadenza diversa e arbitraria, come ha fatto il Comune nel caso di specie, risulta quindi contrario alla normativa vigente (in particolare all’art. 4, comma 7, della legge n. 118/2022) e, pertanto, suscettibile di annullamento.
Conclusioni
La sentenza del TAR Puglia n. 01677/2025 si distingue per il suo approccio pragmatico e costruttivo.
In un contesto giurisprudenziale spesso orientato alla netta disapplicazione delle norme nazionali in materia di proroghe, il Collegio leccese sceglie la via dell'interpretazione sistematica e teleologica, cercando un punto di equilibrio tra le esigenze di certezza e continuità poste dal legislatore nazionale e gli imperativi pro-concorrenziali di matrice europea.
La qualificazione della proroga come "tecnica" non è un mero artificio retorico, ma il risultato di un'analisi attenta della ratio della normativa, che viene vista non come l'ennesimo tentativo di eludere le gare, ma come uno strumento per gestirne la complessa transizione.
Questa lettura ha il pregio di offrire alle amministrazioni comunali una "bussola" per navigare il difficile passaggio dalle vecchie alle nuove concessioni, legittimando la continuità operativa degli stabilimenti balneari fino al subentro effettivo dei nuovi aggiudicatari.
La pronuncia si pone in consapevole, anche se non esplicito, dialogo con altri orientamenti più "rigoristi" (richiamati nella stessa sentenza, come quello del TAR Liguria, e rappresenta un contributo significativo al dibattito.
Essa fornisce una chiave di lettura che, se confermata dai gradi superiori di giudizio, potrebbe costituire un importante precedente per la gestione di migliaia di concessioni su tutto il territorio nazionale, garantendo al contempo l'effettivo svolgimento delle gare e la tutela degli operatori (uscenti e subentranti) e degli utenti finali.
Avv. Stefania Frandi
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